先立后破 共識共為

全面落實零基預算改革任務

湖南省委副書記、省長 毛偉明

　　深化零基預算改革，是黨的二十屆三中全會作出的重大部署，是一項事關國計民生的政治任務，是一場勇于刀刃向內(nèi)的改革攻堅。湖南按照黨中央決策部署，將深化零基預算改革作為落實黨的二十屆三中全會的首批12項重點改革事項之一，提高政治站位，緊盯目標任務，把握改革重點，全力抓好落實。

　　充分凝聚抓落實促落地的改革共識

　　預算體現(xiàn)黨和國家意志，服務保障黨和國家的重大方針、重大方略、重大決策、重大工作。零基預算改革是高效統(tǒng)籌、講求績效的制度安排，是有保有壓、能增能減的科學設計，必須深化認識，進一步凝聚促改革、抓落地的共識共為。

　　這是進一步全面深化改革的重大部署。以習近平同志為核心的黨中央對預算管理改革工作作出了系列部署，尤其是黨的十八屆三中全會明確提出要“建立現(xiàn)代財政制度”，黨的二十屆三中全會更是明確要“深化零基預算改革”、并將其寫進《決定》，充分體現(xiàn)了中央加力提速改革進程、加速深化改革內(nèi)涵的鮮明態(tài)度。必須把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，以堅決態(tài)度、堅定信心推進零基預算改革。

　　這是財政績效管理實踐的經(jīng)驗提升。近年來，在黨中央、國務院的支持鼓勵下，全國各地都進行了積極探索，積累了可學可鑒的改革經(jīng)驗。去年，湖南在省級層面部署開展零基預算改革，按照“先定事、后定錢”原則，開展政策和資金“兩個清理”，統(tǒng)籌部門專項、跨部門、單位等三類資金，完善專項資金管理、預算執(zhí)行約束、預算績效管理、財會監(jiān)督等四項制度，改變了支出固化格局，打開了優(yōu)化支出結構、提高財政資金使用效益新局面。首先，控制了資金規(guī)模。全面梳理長期存續(xù)、效益不高、交叉重疊的資金政策，全面清理省級100項重大專項，截至目前已壓減收回非重點非剛性支出76.7億元，預計全年可壓減100億元以上。其次，保障了重點需求。統(tǒng)一預算分配權，強化重點領域保障，將壓減的資金全部投入11大標志性工程、“4×4”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、金芙蓉投資基金以及重大項目建設，今年省級財力用于“三個高地”建設資金達到156.2億元、比上年增長33%，增強了大事要事保障能力。最后，創(chuàng)新了支出方式。以政府引導基金、貼息、擔保等新型支出方式，放大資金乘數(shù)效應。比如，加快推進省級財政專項資金“撥改投”，省級政府投資基金財政出資增加到240億元，引導撬動社會資本形成千億級規(guī)模的金芙蓉基金。這些成功經(jīng)驗，為進一步推進零基預算改革打下了良好基礎。

　　這是破解當前財政難題的現(xiàn)實需要。黨的十八大以來，中央已連續(xù)12年實施積極的財政政策，適度擴大財政支出規(guī)模，幫助地方緩解財政困難。剛剛召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“要實施更加積極的財政政策”。應該看到，近年來，地方財政受土地出讓收入下滑、化債等因素影響，預算緊平衡態(tài)勢明顯，迫切需要深化預算制度改革，增強預算統(tǒng)籌能力。首先，這是緩解收支矛盾的需要。近三年，湖南通過推進財源建設，有效盤活國有“三資”，地方財政收入年均增長1.7%、超過全國平均水平，但土地收入下降36.7%。與此同時，縣級“三?！薄鶆崭断⒌葎傂灾С龊椭攸c領域資金需求持續(xù)增長，財政長期處于緊運行狀態(tài)，亟需通過改革緩解這一壓力。其次，這是優(yōu)化支出結構的需要。在原來的“基數(shù)+增長”預算編制模式中，一些部門單位“護盤子”“守基數(shù)”意識強烈，政策項目到期不清理退出，一定程度上固化了支出結構，一些轉移支付增量資金僅占三成。

　　要適應未來形勢的發(fā)展變化，就必須通過零基預算改革，實現(xiàn)支出結構的優(yōu)化。最后，這是保障增量支出的需要。當前財政工作既要保民生防風險，又要穩(wěn)增長促發(fā)展，尤其在新質生產(chǎn)力培育、“兩重”“兩新”等政策承接，以及污染防治、鄉(xiāng)村振興等重點領域需要更多“真金白銀”投入，這些都必須通過零基預算改革向支出要財力、向“存量”要“增量”，增強資金保障大事要事能力。

　　牢牢把握深化零基預算改革的目標任務

　　深化零基預算改革，既是引領發(fā)展的“立”，也是立足當前的“破”，更是著眼長遠的“改”。必須瞄準目標、全面推進，確保盡快落到實處、達成實效。

　　把準“一個目標”。就是要通過零基預算改革，提升財政管理科學性，提升預算安排精準性，提升風險防控有效性，推動財政高質量發(fā)展。工作部署上，迅速將改革要求落實到2025年預算編制，全面構建有保有壓、突出重點、統(tǒng)籌有力、講求績效的預算安排機制。實施范圍上，省市縣三個層級全面推進，實現(xiàn)各類財政資金全面覆蓋。

　　把好“三個原則”。就是堅持以零為基、以事定錢、以效促用，深化零基預算改革。堅持“以零為基”，強化量入為出、量力而行，打破基數(shù)觀念和支出固化格局，結合財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等多方面因素，在綜合平衡基礎上編制預算。堅持“以事定錢”，以事為預算的基礎，統(tǒng)籌各類財政資源，讓資金跟著項目走、項目跟著政策走，建立大事要事保障清單，厘清支出安排順序。堅持“以效促用”，花錢必問效、無效必問責，將績效管理嵌入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構建事前、事中、事后監(jiān)督閉環(huán)系統(tǒng)，做到“政策項目有評估、預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有應用”。

　　把握“四個統(tǒng)籌”。推進零基預算改革，要統(tǒng)籌好專項、跨層級、跨部門以及單位資金，最大力度集中財力辦大事。一是加強專項資金統(tǒng)籌。數(shù)量上，嚴格控制專項資金數(shù)量，一般不得新設專項資金；體量上，合理確定專項資金規(guī)模，做到能增能減；質量上，推進專項資金深度整合，統(tǒng)籌合理設置專項資金。二是加強跨層級資金統(tǒng)籌。一方面，對跨層級、跨區(qū)域的共同財政事權事項，根據(jù)支出責任分級共擔，上級不得隨意“點菜”讓下級“買單”；另一方面，市縣在落實約束性任務基礎上，將本領域本級財力和上級資金統(tǒng)籌使用，發(fā)揮資金合力。三是加強跨部門資金統(tǒng)籌。做好“存量”文章，統(tǒng)籌重大部署相關領域專項資金保障，統(tǒng)籌支持方向相近的專項資金，實現(xiàn)目標共商、政策共定、項目共管。四是加強單位資金統(tǒng)籌。單位資金也是公共資金，不是單位的“自留地”，必須全部納入預算，統(tǒng)籌做好支出管理。

　　把牢“五個重點”。推進零基預算改革，必須針對財政管理薄弱環(huán)節(jié)，加強財政管理工作。一是聚焦配套制度集成。將零基預算要求貫穿預算編制、執(zhí)行全過程，建立健全過緊日子、預算執(zhí)行約束、專項資金管理、財政支出標準體系等配套制度，構建完備的制度體系，確保改革系統(tǒng)集成、整體推進。二是聚焦重點領域攻堅。省級層面，深入推進高等教育領域沉淀資金盤活、財政科研專項統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策清理轉型、信息化項目統(tǒng)管、資產(chǎn)與預算管理聯(lián)動“五大攻堅行動”；市縣層面結合自身實際，確定重點攻堅領域，著力解決突出問題。三是聚焦財政審計聯(lián)動。建立常態(tài)化財審聯(lián)動閉環(huán)管理機制，財政部門立足“把關守口”職能，審計部門強化“經(jīng)濟衛(wèi)士”定位，針對重大政策、重點項目開展審計和財會監(jiān)督，將平臺、園區(qū)財政管理納入監(jiān)管范圍；對于審計發(fā)現(xiàn)問題，財政部門跟進督促，財審聯(lián)動推動整改落實。四是聚焦增量政策落實。今年中央先后出臺了一系列增量政策，置換債是重頭戲，必須積極對接，抓好落實。債券資金到位后，優(yōu)先置換非標剛兌、高息債務，抓緊償還政府拖欠企業(yè)賬款，不得擠占挪用，不得“優(yōu)親厚友”“留高還低”，更不得等靠躺平，切實將中央增量政策用好用足，確保完成既定化債任務。五是聚焦財政科學管理。通過強化全流程的業(yè)務管理、全鏈條的收入管理、全方位的風險防控、全口徑的債務監(jiān)管，找短板、堵漏洞、挖潛力，全面提升財政管理的科學性、規(guī)范性，確保財政資金到哪里，財政的科學管理就要跟進到哪里。

　　壓緊壓實零基預算改革責任

　　深化零基預算改革觸動利益深，涉及面廣，必須對標改革要求，以動真碰硬的勇氣、敢打必勝的信心，凝聚各方合力，堅決打贏零基預算改革這場硬仗。

　　主動擔當作為。建立省級工作機制，切實強化定期調(diào)度、情況研判、問題破解，確保改革有條不紊向前推進。將深化零基預算改革作為市州財稅體制改革“頭號工程”，政府主要領導親自抓，分管領導靠前指揮。各級財政部門切實扛牢責任，倒排工期、能快則快，確保實現(xiàn)改革目標。

　　凝聚工作合力。財政部門發(fā)揮好牽頭組織作用，加強對相關部門工作指導，健全完善配套制度，實現(xiàn)業(yè)務流、資金流、信息流貫通融合。其他部門作為零基預算實施主體，必須切實轉變預算編制和執(zhí)行理念，堅決不能“打小算盤”“穿新鞋走老路”，確保改革步調(diào)一致。省財政廳會同相關省直部門，制定預算評審、項目申報、績效評價、賬戶清理等全流程工作指南，進一步提升改革的可操作性、可落地性。

　　強化督促問效。密切跟蹤工作進展情況，加大監(jiān)督檢查力度，既鼓勵因地制宜創(chuàng)新探索，及時總結推廣有益經(jīng)驗；又強化自上而下的剛性要求，對改革推進滯后市縣重點督辦，并視情開展“回頭看”，形成落實閉環(huán)機制，確保改革方向不偏離、任務不落空。